第五篇 公共管理
第一章 緒 論
第一節 公共管理概論
一、公共管理是公共管理主體為解決公共問題，維護于實現公共利益，促進社會發展，運用公共權力依法對公共事務進行公平有效管理的社會職能活動。
公共管理的主體是公共組織；公共管理的客體是公共事務；公共管理的目的是解決公共問題，維護公共利益，促進社會發展；公共管理的依據是憲法和法律；公共管理的手段是運用公共權力。在此基礎上，掌握公共管理的基本特征，理解公共管理于其他管理之間的關系。
二、公共管理的主要內容有：
●公共問題●公共政策●公共行政●公共資源●公共服務
公共管理學是研究公共組織如何依法運用公共權力，對國家事務、社會公共事務和經濟文化事業進行公平有效管理的科學。其研究對象主要包括：公共管理主體、公共管理客體、公共管理過程、公共管理手段、公共管理環境。
三、學習公共管理學的意義
第二節 公共管理發展趨勢
了解新公共管理產生的背景及理論淵源，掌握新公共管理的主要特征，熟悉新公共管理的主要模式。
第三節 公共管理效率
公共管理效率是指公共管理主體開展公共管理活動所獲得的管理成果、效果于其所付出的人力、物力、財力和時間等各項公共資源投入的比率。其特征有：綜合性、層次性、可測定性、相對性和滯后延伸性。
在上述基礎上，掌握公共管理效率的地位和作用；熟悉公共管理效率的分類，理解公共管理效率與公平的關系。
第四節 公共管理環境
公共管理環境是指直接或間接地作用及影響公共管理活動各種外部要素的總和，主要特征有：廣泛性、復雜性、差異性、變異性。
在此基礎上，要理解公共管理與公共管理環境的辨證關系；掌握公共管理環境的分類；了解我國現階段公共管理環境及其對公共管理的影響。
第二章 公共管理職能
第一節 公共管理職能體系與特征
公共管理職能是指公共管理活動的主體對公共事務進行管理的過程中所承擔的職責、所發揮的作用和所應完成的任務。這一概念包含以下含義：公共管理職能實施的主體是公共組織，包括政府和非政府公共組織；公共管理職能是國家職能的重要組成部分；公共管理職能包括公共管理的職責、基本手段和作用；公共管理職能實施的前提保證是公共權力；公共管理職能的實質，反映了公共管理與企業管理及其他管理之間的社會分工關系。
在此基礎上，了解公共管理職能的地位與作用，掌握公共管理的職能體系和特征
第二節（略）
第三節 中國公共管理的基本職能
要求：熟悉和掌握中國公共管理基本職能的主要內容，包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四大方面的內容。
第三章 公共組織
第一節
公共組織是以公共事務為工作對象，以實現公共利益為追求目標或首要追求目標的社會組織。公共組織從管理主體角度可以劃分為政府組織（其核心是行政組織）和非政府組織
第二節 行政組織
行政組織是指國家為履行公共管理職能而依法建立的有職位設計、人員配備的統屬關系和辦事程序的機構實體。在我國即是國家行政機關，包括中央人民政府及其所屬工作部門和地方各級人民政府及其所屬工作部門。
在此基礎上，掌握行政組織的構成要素，熟悉行政組織的特點，并掌握我國行政機關的性質和構成。
第三節 非政府公共組織
非政府公共組織（NGO）的定義在不同的國家是不同的。在我國，非政府公共組織是指隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，一些原先由政府行使的公共管理職能逐步轉移、下放或還給某些社會團體、事業單位、社會中介組織、甚至民辦非企業單位行使。這些組織依法進行登記，并經法律、法規授權或行政機關委托進行公共事務管理。因此，我國非政府公共組織的定義一般可以概括為：不以獲得利潤為目的、承擔部分公共事務管理職能，為社會公共利益服務的除了政府組織之外的獨立機構。它一般具有非贏利性、為公共服務的目的性、存在于行政機關之外的獨立性與政府公共管理價值趨同等特點。
第四節 公共組織人力資源管理
公共組織人力資源管理包括宏觀管理和微觀管理兩部分。前者是整個公共組織系統，為了保證其工作的性質與人力資源的整體結構的相互匹配以及發展的需要，對公共組織內外人力資源供求狀況進行宏觀和長期統計、預測、規劃，制定人力資源管理的基本制度、政策、管理權限和管理標準，維持公共組織人力資源管理、流動和人才市場的秩序等管理。其目的是奠定和發展公共組織人力資源管理的良好環境。后者指公共組織依法對本部門內現實的人力資源進行開發、管理的活動和過程。
在此基礎上，熟悉和掌握公共組織人力資源管理的職能與任務；公共組織人力資源配置；整體性人才資源開發等內容。
第四章 公共領導
第一節 公共領導概述
1、公共領導。公共領導就是在公共管理過程中，各級政府機關或其他公共組織的行政首長或領導集體為實現政府制定的各種公共政策目標，依法行使國家權力，組織和管理國家事務、社會公共事務和經濟文化事業而實施的決策、指揮、協調、控制、監督等管理活動及其過程。包含五種要素：公共領導環境、公共領導主體、公共領導客體、公共領導手段、公共領導目標。
在此基礎上，了解公共領導的特點，掌握公共領導的作用。
2、公共領導體制。公共領導體制指在公共管理活動中，公共領導權限的劃分和組織結構的設置及其所形成的、用以規范領導活動范圍和方式的制度體系。包括機構設置、領導權限劃分和機構之間的關系模式。其中，領導權限劃分是領導體制的核心。我國公共領導體制的本質特征是：人民群眾的主任地位、中國共產黨的領導核心作用、中央集權式的領導與管理。
3、公共領導者。公共領導者是指公共組織中依法擔任領導職務，承擔相應領導責任并行使法定領導權力的個人和集體。
公共領導職位是指公共領導者在公共組織中的法定地位和工作崗位。
公共領導職權是公共領導者在其工作崗位上依法享有的履行其崗位職責的法定權力。
公共領導職責是指公共領導者在履行職權的同時必須承擔的與其職位相對應的責任。
職位、職權和職責構成了公共領導者的三要素，它們互為條件、形成平等的對應關系，職位越高，職權越大，職責越重。
在此基礎上，掌握公共領導者的素質要求和領導群體結構科學化的組成要件。了解領導科學理論各流派的主要觀點以及領導藝術的運用。
第五章 公共政策
公共政策是公共管理主體在特定時期內為實現或服務于黨和國家的路線、方針，管理公共事務，配置公共資源和分配公共利益，依法制定和實施的行為準則，它是一系列規章、制度、措施、辦法的總稱。它包括公共政策主體、公共政策客體、公共政策的目標取向、公共政策是一種行為準則和規范。
在此基礎上，掌握公共政策的特點、功能、分類，熟悉公共政策系統（它由信息子系統、咨詢子系統、決斷子系統、執行子系統、監控子系統構成）和系統運行環節（政策制定、政策執行、政策評估、政策監控、政策終結）。
掌握公共問題、政策問題、公共議程、政府議程的含義；了解建立政府議程的途徑；熟悉政策制定的原則、程序、方法；掌握中國政策制定的過程、特點以及科學化的實現途徑；理解公共政策分析過程，掌握公共政策評估的意義及準則。
第六章 公共政策執行與協調
政策執行就是公共政策執行者通過運用一定的公共資源與管理手段，讓政策對象接受并遵循公共政策，最終實現公共政策目標和內容的行為過程。其特點有：強制性、綜合性、具體性、效率性、動態性、創新性。政策執行的原則是：人本主義原則、規范高效原則、靈活創新原則、服務至上原則、檢查督促原則。
政策執行的過程由準備階段、實施階段、總結反饋階段構成。政策執行的手段有：行政手段、法律手段、經濟手段、思想手段。
影響政策執行的因素主要有：政策執行體制、政策方案、政策執行者、政策對象、政策執行環境等。
在政策執行過程中，應該遵循原則性和靈活性的統一，創新性和合理合法的政策變通，杜絕“上有政策，下有對策”現象。（重點把握“上有政策，下有對策”的主要表現形式、形成原因以及杜絕該類現象產生的措施）。
在公共政策執行中應注意溝通與協調。溝通與協調以公共管理信息為基礎。公共管理信息是指反映公共管理運行、狀況以及直接關聯公共管理職能活動的各種情報資料、數據圖表和各種信號。
在此基礎上，掌握公共管理信息的特征、處理程序。
公共管理溝通是指在公共政策執行過程中，公共管理系統中組織機構、公共管理人員之間互通信息、交流信息、統一認識，以實現公共政策目標的行為或活動。
在此基礎上，掌握溝通的類型及其改善的方式。
公共管理協調是指在公共政策執行過程中，公共政策執行系統內部的各要素之間、系統與外部環境之間改善關系、調整行為，以期協同一致地實現公共政策目標的管理活動。
在此基礎上，熟悉協調的主要任務和分類；掌握協調的方法。
第七章 公共管理監控
第一節 公共權力與責任
一、公共權力。公共權力是指公共管理主體管理公共事務所享有的合法資格和相應的強制力和約束力。其含義有：公共權力的行使主體包括政府組織和非政府公共組織；公共權力的客體指向是公共事務；公共權力的主要表現形式是國家行政權力；公共權力的實現基礎是公共資源。其特征是：公益性、法定性、強制性、不可處分性、優益性。
在此基礎上，了解公共權力的構成與配置。
二、公共責任。公共責任是指公共組織和公共管理人員按照政治制度、法律法規、公共管理紀律與道德規范所應承擔的義務，以及違反這種義務時所應承擔的否定性后果。包括政治責任、法律責任、行政紀律責任和道德責任四種基本類型。主要含義有：公共責任的主體是公共組織和公共管理人員；公共責任的依據是國家的政治制度、法律法規、行政紀律和公共管理道德規范；公共責任內容包括公共管理義務、責任關系、違責后果和責任追究方式等。我國公共管理的責任本身的構成：對執政黨的中國共產黨負政治責任；對國家權力機關負政治責任和法律責任；對國務院和上級行政機關負行政責任；對國家司法機關負法律責任；對公民和社會負行政和道德責任。
第二節 公共管理監督
一、公共管理監督。公共管理監督是指各種監督主體依法對公共管理主體及其所開展的公共管理活動所實施的檢察和督導活動。公共管理監督的主體是多元的，監督的客體是特定的，監督的內容是廣泛的，監督是一種法治監督。
二、公共管理監督的意義與作用
意義：加強公共管理監督是我國社會主義政治建設的需要；是深化改革和建立社會主義市場經濟體制的需要；是實現公共管理法治化的需要；是保護國家、社會和公民合法權益的需要。
作用：保障作用、預防作用、補救作用、促進作用。（了解公共管理監督的原則）
三、公共管理的監督體系。公共管理的監督體系是指具有法定監督權的多元的監督主體在對公共管理進行監督時的任務和權限的劃分。以監督主體與監督客體的關系為標準，公共管理監督體系可劃分為內部監督體系和外部監督體系。內部監督體系時指公共組織內部建立的自我約束、自我制衡的完整體系。包括一般監督、專門監督和特種監督。外部監督是只公共管理主體以外的各種監督主體對公共管理活動進行的多渠道、多形式的異體監督。主要由政黨監督、國家權力機關監督、國家司法機關監督和社會監督四部分組成。
第三節 公共管理控制
一、公共管理控制。公共管理控制是只公共管理控制主體（組織或個人）依據國家法律和公共政策目標，行政公共權力，檢查、調整、維護或改變公共管理行為，糾正管理偏差，確保公共管理活動向既定目標發展的管理活動。
在此基礎上，了解控制的類型、原則、程序以及控制措施。
第四節 中國公共管理監控體系建設
一、我國現行公共管理監控體系存在的主要問題有：監控機構內在動力不足；監控機構領導體制不順；監控機構缺乏整體功效；監控機制和功能不健全。
二、完善我國公共管理監控體系的措施主要有：強化監控機構的動力機制；改革監控機構的領導體制；健全監控機制與功能；重視社會公眾的監控。
第八章 國家公務員制度
第一節 國家公務員制度概述
一、公務員和公務員制度。公務員是指國家公務人員，代表國家從事社會公共事務管理，行使行政職權，履行國家公務的人員。在我國公務員是指各級國家行政機關中除了工勤人員以外的工作人員。
公務員制度是指通過制定法律和規章，對國家公務員依法進行管理的制度。
在此基礎上，了解西方國家公務員制度的產生發展，我國國家公務員制度的確立。
二、我國公務員制度的基本原則。我國總的指導原則是：要堅持黨的基本路線，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放；堅持黨管干部原則；堅持德才兼備德用人標準；堅持為人民服務宗旨。
具有中國特色的公務員制度的基本原則：民主原則；公開、平等、競爭、擇優原則；法制管理原則；功績原則；
在此基礎上，熟悉我國公務員制度與國外公務員制度的區別，與我國傳統人事制度的不同。
第二節 國家公務員管理的主要內容
一、國家公務員的義務、權利和行為規范
國家公務員義務是指法律對公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為得約束和強制。其基本內容有：遵守憲法、法律和法規；依照國家法律、法規和政策執行公務；密切聯系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監督，努力為人民服務；維護國家安全、榮譽和利益；忠于職守，勤奮工作，盡職盡責，服從命令；保守國家秘密和工作秘密；公正廉潔，克己奉公；憲法和法律規定的其他義務。
國家公務員權利的內容：非因法定事由和非經法定程序不得被免職、降職、辭退或者行政處分；獲得履行職責所應有的權力；獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇；參加政治理論和業務知識的培訓；對國家行政機關及其領導人員的工作提出批評和建議；；提出申訴和控告；依照《國家公務員暫行條例》的規定辭職；憲法和法律規定的其他權利。
國家公務員行為規范：政治堅定；忠于國家；勤政為民；依法行政；務實創新；清正廉潔；團結協作；品行端正。
二、職位分類。職位分類是職按照工作性質、責任輕重、難易程度、所需資格條件等因素，把所有職位劃分為不同的類別和等級，科學分理地設置職位，規范職位內容，為人事管理提供依據的一種人事分類方法。我國職位分類的主要內容是：職位設置；制定職位說明書；確定職務；確定公務員的級別；職位管理。
在此基礎上，熟悉和掌握公務員從錄取到退休一整套管理制度的具體內容。重點掌握錄用的基本原則（公開、平等、競爭、擇優）；考核的主要內容（德、能、勤、績，以績為中心）；獎懲德有關規定；公務員職能升降、任免、交流與回避等內容。
模擬試題
一、填空：
1、公共管理的主體是 。
2、公共管理的依據是 。
3、公共管理效率根據其實現的程度進行分類，可分為計劃效率和 。4、根據憲法規定，我國行政機關的性質是國家權力機關的 。5、非政府公共組織的英文縮寫是 。
6、領導激勵理論中公平理論的提出者是 。7、我國公共政策制定的過程一般包括① 立項 ② 起草（設計）③ 審查④ 決定和 。
8、我國公共管理內部監督體系主要包括一般監督、專門監督和
。
9、我國公務員回避的種類分為任職回避、公務回避和 。
10、行政機關辭退公務員的肯定性條件包括五種情形，其中之一是：曠工或無正當理由逾期不歸連續超過 天，或者一年累計超過 天。
二、單選（10分）
1、根據公共管理效率性質進行分類，可分為（ ）
A、正效率和負效率 B、個體效率和群體效率
C、決策效率和執行效率 D、計劃效率和實際效率
2、公共管理職能體系主要由兩大職能系統構成，即（ ）
A、程序性職能和任務性職能 B、政治職能和經濟職能
C、決策職能和執行職能 D、指導職能和服務職能
3、西方領導行為理論中管理方格圖的設計者是（ ）
A、羅伯特?布萊克和簡?莫頓 B、菲德勒
C、保羅?赫塞和肯尼思?布蘭查德 C、馬克斯?韋伯
4、我國行政系統內部專司監督的部門是（ ）
A、監察機關 B、檢查機關 C、紀檢機關 D、仲裁機關
5、我國行政組織的層級共分為（ ）
A、4級 B、5級 C、6級 D、3級
6、西方激勵理論中需要層次理論的提出者是（ ）
A、馬斯洛 B、赫塞 C、西蒙 D、威廉?大內
7、我國權力機關對政府實施的監督權主要表現在決定權、罷免權、質詢權、視察檢查權和（ ）
A、處理權 B、通報權 C、審查權 D、強制措施權
8、西方公務員制度最早產生于（ ）
A、美國 B、德國 C、英國 D、日本
9、我國歷史上采用科舉取仕的制度始于（ ）
A、秦朝 B、漢朝 C、隋朝 D、唐朝
10、我國國家公務員暫行條例實施的時間為（ ）
A、1990年1月1日 B、1991年10月1日
C、1992年1月1日 D、1993年10月1日
三、多選（10分）
1、公共管理效率的特點有（ ）
A、綜合性 B、層次性 C、可測定性 D、相對性 E、滯后延伸性
2、公共管理效率根據主體進行分類，可分為（ ）
A、個體效率 B、全體效率 C、決策效率 D、管理效率 E、執行效率
3、公共管理的社會環境包括（ ）
A、經濟環境 B、政治環境 C、文化環境 D、資源環境 E、戰略環境
4、公共管理程序性職能包括（ ）
A、決策職能 B、計劃職能 C、組織職能 D、協調職能 E、控制職能
5、公共管理任務性職能包括（ ）
A、政治職能 B、經濟職能 C、社會職能 D、軍事職能 E、外交職能
6、中國公共管理的基本職能包括（ ）
A、經濟調節 B、市場監督 C、社會管理 D、公共服務 E、組織實施
7、我國行政機關包括（ ）
A、領導機關 B、職能機關 C、輔助機關 D、監督機關 E、派出機關
8、中國非政府公共組織的范圍主要有（ ）
A、社會團體 B、非營利性社會中介組織 C、民辦非企業單位
D、律師事務所 E、會計師事務所
9、西方學者提出的比較有代表性的領導激勵理論有（ ）
A、需要層次理論 B、公平理論 C、期望理論
D、權變理論 E、領導特質理論
10、政策執行的手段一般說來主要有（ ）
A、行政手段 B、法律手段 C、經濟手段 D、紀律手段 E、思想手段
11、公共管理外部監督體系主要包括（ ）
A、政黨監督 B、國家權力機關監督 C、國家司法機關監督
D、社會監督 E、專門監督
四、判斷題（10分）
1、公共管理就是行政管理。
2、公共管理追求的目標是效率與公平。
3、對政治、經濟、文化、社會等實行中央集權的領導與管理是我國公共領導體制的基本特征表現之一。
4、情境領導理論的提出是菲德勒（赫塞和布蘭查德）
5、公共議程就是政府議程。
6、只有社會主義國家才運用思想政治工作的手段來完成政府職能。
7、杜絕“上有政策，下有對策”現象產生的措施就是建立合理的中央和地方事權劃分制度。
8、公共管理責任主體是公共組織和公共管理人員。
9、在我國行政監督體系中，共產黨的監督屬于內部監督。
10、只有國家行政機關才能對公務員實施獎勵。
五、簡答題
1、簡述學習公共管理學的意義。
2、簡述我國公共管理責任體系的構成內容。
3、簡述企業家政府模式的主要觀點。
4、簡述公共組織人力資源管理的職能與任務。
5、簡述我國公務員制度與國外公務員制度的不同之處。
6、簡述我國公務員制度的基本原則。
六、論述題
1、試述公共管理效率的地位與作用。
2、試述中國政策制定科學化的實現途徑。
3、試述“上有對策，下有對策”的形成原因及其治理措施。
4、理論聯系實際，談談加強公共管理監督的意義。
參考答案
一.填空
1.公共組織 2.憲法和法律 3.實際效率 4.執行機關 5.NGO 6.斯達西?亞當斯 7.公布 8.特種監督 9.地區回避 10.15，30
